国家文物局2013年公布的《全国博物馆目录》显示，我国已共有各类民办博物馆647家，已占博物馆总数的16.7%，这还不包括各省登记在册未公布的部分。纵向来看，这个比例近年来一直保持上升趋势，标志着我国民办博物馆事业进入了快速发展新阶段。然而，民办博物馆在法理上的身份定位模糊导致的诸多不便；地方支持民办博物馆的政策措施由于缺乏体系和配套措施支撑导致政策效应大打折扣等问题，也一直困扰着行业的发展。在刚刚结束的两会上，代表委员对此提出了自己的见解。

现行政策引导效应明显

2010年国家七部委联合出台《关于促进民办博物馆发展的意见》，2013年国家文物局下发《关于推进国有博物馆对口支援民办博物馆工作的意见》，在一系列政策措施的支持引导下，各级政府和社会各方面积极营造良好环境，推进民办博物馆加快发展。国家有关部门促进民办博物馆发展的意见出台后，一些地方政府或文物行政主管部门，相继配套出台了促进民办博物馆发展的政策性文件，结合本地实际分别从技术、人才、资金、税收、土地等方面给予支持，使民办博物馆在创办、运营和发展中有了政策保障。

全国人大代表、西安关中民俗艺术博物院院长王勇超总结道：“各地的支持政策主要体现在：一是把好‘准入关’，强化行业管理，积极做好审批、年检等工作，促进民办博物馆健康发展。二是开展对口帮扶。发挥本地国有博物馆优势，组织国有博物馆对口帮扶民办博物馆，不断提升民办博物馆的办馆水平和公共文化服务能力。三是加强业务指导。对民办博物馆建设发展、陈列展示、藏品管理、人员培训等方面给予全方位指导，推动民办博物馆向专业化发展。四是支持民办博物馆人才队伍建设。鼓励国有文博单位离退休专业技术人员到民办博物馆工作，积极推动民办博物馆与国有博物馆在合作中相互借鉴、相互促进。五是积极扶持公益类民办博物馆。对具有门类特点和地域文化、民族民俗唯一性的民办博物馆，以及抢救濒危文化遗产、填补文化空白等的民办博物馆，在资金、土地、税收等方面给予必要支持。这些政策的制定和实施，产生了明显的示范和引导效应，带来了人们思想观念的转变，提高了全社会对民办博物馆地位作用的认识，使民办博物馆发展环境和氛围越来越有利。”

配套措施、可操作性欠缺

全国各地的扶持政策虽然对民办博物馆发展起到了积极促进作用，但从政策覆盖范围、政策支持力度和政策配套性、操作性来看，地区之间依然不平衡。目前，全国31个省区市中，只有不到1/3的出台了民办博物馆管理办法、扶持政策等文件，省级文物行政主管部门制定相关文件的还不到1/4，有政策性文件且扶持力度大的，一般都在经济比较发达的地方。“有些地方制定了管理办法，但缺少具体扶持政策措施，有的地方出台了扶持政策，却没有管理制度。有的只有省级层面的文件，市、县却没有出台相应的配套措施，有的市、县出台了政策，省上却没有。在贯彻落实政策中，一些地方还存在‘上有政策、下有对策’的现象。这些问题的存在，一方面使民办博物馆发展缺乏完善的政策体系支撑，政策刚性明显不足；一方面也使政策执行起来比较困难，往往无法落到实处，政策效应大打折扣。”王勇超说。

目前，我国还没有专门针对民办博物馆的法律或行政法规，《文物保护法》中对民办博物馆的管理没有具体规定，而《博物馆管理办法》只是文化部制定的部门规章，法律地位偏低，权威性和执行力自然会受到影响，其中一些规定很难在实际工作中实施。“如《办法》规定：‘国家扶持和发展博物馆事业，鼓励个人、法人和其他组织设立博物馆。’‘国家鼓励博物馆发展相关文化产业，多渠道筹措资金，促进自身发展。博物馆依法享受税收减免优惠。’如何扶持和发展、如何鼓励、如何依法享受税收减免优惠等，都需要其他主管部门和地方政府出台配套措施，否则这些规定都无法得到具体落实。” 王勇超说。

从立法角度明确其公益性质

全国政协委员、西安大唐西市集团董事局主席吕建中则认为，当前最基本的问题是对民办博物馆的定位不准、概念模糊、法理不清。“与国际上通行将国有和民办博物馆平等定义为非营利组织不同，我国《博物馆管理办法》将民办博物馆划归‘非国有博物馆’；《民办非企业单位登记管理条例》又将其定义为‘民办非企业单位’，此为‘非猫非虎’的概念，难以准确界定其非营利组织的根本属性。”他说。

对此，吕建中建议，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《博物馆管理办法》，从立法角度明确民办博物馆属于“公益性文化机构”，强化民办博物馆非营利组织的社会属性，淡化国有与民办的概念，从根本上解决“一样干事、两种待遇”问题。“在身份问题明晰的基础上，才能进一步完善民办博物馆的社会公益保障机制，可以由民政、财政、税务部门共同出台鼓励社会力量向民办博物馆提供捐赠的专项政策文件，规定企事业单位、社会团体以及个人向民办博物馆提供捐赠可按照《公益事业捐赠法》的有关规定享受减免税政策。”他说。

强化扶持政策的刚性约束

王勇超认为，现行关于促进民办博物馆发展的意见，其中部分条款过于笼统、简单，甚至没有涉及民办博物馆发展的关键性问题。为了适应形势发展变化和现实需要，应结合各地贯彻落实《意见》的具体情况，对部分条款进行修订完善，对一些难点、热点和敏感问题作出明确规定，以便各地统一贯彻执行。

　　同时，应对地方出台的相关政策性文件提出刚性要求，必须严格执行国家统一的政策和标准，完善和细化相关规定和措施，健全相应的工作机制，切实把好民办博物馆“准入”“审核”和“退出”这“三道关”。要落实部门职责，完善制度措施，对民办博物馆创办过程中的土地、资金、税收、开放、绩效、服务等方面的情况作出明确规定，按照职责分工由相关部门进行检查考核和综合评定，防止利用创办民办博物馆钻政策空子，防止套用国家政策进行非法经营，防止民办博物馆批准后有名无实不能开放，防止各级政府的扶持政策流于形式。

王勇超希望有关部门通过修订和实施规范性文件，明确民办博物馆的责、权、利关系，让民办博物馆在享受优惠政策和服务社会大众上，做到权利与义务对等，防止只有扶持政策没有义务要求、只享受优惠政策不尽社会责任，以及利用优惠政策从事其他经营。建议从国家层面对博物馆政策待遇作出必要的调整，彻底打破所有制界限，按照功能定位和行业类别制定政策，对公益性强、社会效益好、具有公共文化服务特点的，不管是公办还是民办，一律给予重点扶持，一律执行同样政策、实行同等待遇、给予平等发展机会。记者 翟 群

来源：中国文化报